【本章导读】
党的十八届四中全会对加快建设法治政府提出了新的更高要求。 法治政府就是政府在行使权力履行职责过程中坚持法治原则，严格依 法行政，使政府的各项权力都在法治轨道上运行。为更好地推动各级 政府树立法定职责必须为、法无授权不可为意识，本章全面地介绍了 行政法的相关法律和制度，包括行政许可、行政处罚、行政复议、行 政强制、行政法制监督、行政程序、行政责任和救济等内容。
第一节行政法概述
一、行政法的概念、任务和基本原则
（一）行政法的概念
“行政”指的是一定的社会组织，在其活动过程中所进行的 各种组织、控制、协调、监督等活动的总称。首先，它属于国家 职责的范围，即属于公务，不是其他社会组织和个人的任务；其次， 不是一切国家权力都是行政权力，只有行政机关或者政府的权力 才是行政权力。它有别于议会的立法权和司法机关的检察和审判 权 ；再次，行政权属于“执行权”，它是按照法律规定的权限和 程序去行使国家职能从而实施的法律行为。
行政法是调整行政关系的法律规范的总称。具体来说，它 是调整国家行政机关在履行其职能的过程中发生的各种社会关 系的总称。
行政法在我国社会主义法律体系中具有非常重要的地位。在 依法治国、建设社会主义法治国家过程中，依法行政关系重大。
（二）行政法的任务和作用
1. 行政法的任务 行政法的任务是通过对行政关系的法律调整，确认行政关系参加者的法律地位，保障国家行政机关及其公务员正确、合法、 有效地行使职权、履行职责，防止其越权和滥用权力现象的发生； 通过行政法制监督，追究违法者的行政责任，保护行政管理相对 人的合法权益，提高公务员和公民的行政法律意识，促进、完善 我国社会主义民主和法制建设。
2. 行政法的作用 行政法具有指导行政法律关系主体，统一行政管理活动，控制行政机关行为，维护行政机关权威，保障公民权利等作用。
（三）行政法的基本原则
1. 行政合法性原则 行政合法性原则，又称依法行政原则或行政法治原则。即所有行政法律关系当事人都必须严格遵守并执行行政法律的规定，一切 行政活动都必须以法律为依据，任何行政法律关系主体不得享有法 外特权，越权行为是无效行为，违反行政法律规范的行为应导致相 应的法律后果，一切行政违法主体必须承担相应法律责任。
2. 行政合理性原则 行政合理性原则指的是行政法律关系当事人的行为，特别是行政机关的行为，不仅要合法而且要合理，也就是行政机关的自 由裁量行为要做到合情、合理、恰当和适度。因为要求法律对所 有的行政行为都予以具体的详细的规定是不可能的，也是不现实 的。这样，行政机关就被赋予了一定的自由裁量权，使其视具体 情况作出相应的行为。但仅以行政合法性原则限制自由裁量权是 不够的，必须以行政合理性原则限制。一般认为，行政合理性要 求 ：行政行为必须符合法律的目的 ；行政行为必须有合理的动机 ；行政行为应考虑相关的因素，而不考虑无关的因素。 行政合法性是行政合理性的前提，行政合理性是行政合法性的必要补充，不能把两者对立起来，割裂开来，两者是有机结合 在一起的。
二、行政法的渊源和行政法律关系的特征
（一）行政法的渊源
行政法的渊源是按照制定行政法规范的国家机关不同，由此 而决定其法律地位和有效力的表现为不同形式的各种行政法律规 范。在我国，行政法渊源包含在社会主义法律体系的各种法律渊 源中，在我国具体的法律规范表现形式如宪法、法律、行政法规 和行政规章、地方性法规和规章、自治条例、单行条例以及法律 解释等中都包含有行政法律规范，它们共同构成行政法部门。
此外，最高人民法院、最高人民检察院的有关规定或批复、 我国缔结和参加的国际条约或协定以及习惯法、法理也是行政法 的渊源。
（二）行政法律关系的特征
行政法律关系除具备一般法律关系的共同特征外，还具有自 己的特征 ：一是行政法律关系的主体必须有一个是国家行政机关， 在少数情况下是行政机关内部的某些行政机构或法律授权的某些 社会组织。二是行政法律关系主体在行政管理活动过程中的地位 是不平等的。一方面，行政法律关系的产生不是以法律关系主体 双方的合意或者符合双方的意志为必要条件。另一方面，行政机 关是以国家的名义行使职权，参加法律关系的，当行政相对人不 履行行政法规定的义务时，行政机关可以强制其履行 ；而当行政 机关不履行职责时，相对人只能请求其履行或通过国家机关申请 履行或按行政诉讼法规定的程序向人民法院提起诉讼。三是行政 法律关系主体的权利义务都是由行政法预先规定的，行政法律关 系主体没有自由选择的余地，如税收机关和纳税人必须按照税法的规定去征税和缴税等。四是行政法律关系是国家行政机关在行 使管理职能活动过程中产生的，或者是与国家行政机关行使管理 职能有关的。
在行政法律关系中所发生的纠纷和争议，在一般情况下行政 相对人可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的机关申请 复议 ；如果对复议决定不服，再向法院提起诉讼，也可以直接向 法院提起诉讼。
三、行政行为
（一）行政行为的概念和分类
行政行为是指国家机关在其职权范围内依法对行政管理相对 人实施的具有法律效力的行为。行政机关活动的领域是很广泛的， 但这里不包括行政组织系统内部基于行政隶属关系、按照行政组 织原则处理内部事务的行为，即内部行为 ；也不包括行政机关以 民事法律关系主体身份和当事人处于平等地位所进行的行为，即 民事行为 ；也不包括行政机关与权力机关以及以政府的名义与其 他国家机关之间的行为，即政治行为。这里所谓的行政行为，必 须是国家行政机关对其外部行使公共权力并产生法律效果的行为。
行政机关依法制定规范性法律文件的行为是抽象行政行为， 又称为行政立法 ；行政机关依法对具体事项或特定个人采取的行 为是具体行政行为。行政机关必须严格依照法律规定的范围、方 式、程序、手段等实施的行为是羁束行为 ；按照法律规定对行为 的范围、方式等留有一定幅度和余地，可以斟酌、选择的行为是 自由裁量行为。行政机关必须按照法定方式进行或者必须具有一 定的法定的形式才能产生法律效力和后果的行为是要式行为 ；不 要求某种必须的方式，只需口头表示就可以生效的行为是非要式 行为。行政机关依照法律赋予的职权，无须行政相对人的请求而 主动为之的行为是依职权的行为，又称主动行政行为 ；根据行政 相对人的申请而实施的行为是应申请的行为，又称被动或者受动行政行为。
（二）行政行为的内容和效力
行政行为的内容主要指行政行为作用于行政相对人所产生的 影响效果。
行政行为的内容主要有 ：设定权利和义务，撤销权利和义务， 赋予能力和剥夺能力，变更法律地位，确认行政相对人的法律地 位或行为合法，赋予特定物以法律性质。
各种行政行为成立的共同要件主要有 ：①行为的主体合法 ；②行为必须在行政机关的权限内，越权无效 ；③行为内容合法， 即内容要有可能、明确、符合公共利益和法律规定 ；④行为符合 法定程序 ；⑤行为符合法定形式。
行政行为只有具有了以上条件，才有效力。行政行为的效力 有 ：①确定力。指行政行为有效成立后，非依法律规定不得随意 变更和撤销，即不可变更力 ；②拘束力。指行政行为的内容对行 政相关人员的约束效力，包括对行政机关自身的拘束力和行政相 对人的拘束力 ；③执行力。指行政行为成立后，行政机关依法采 取一定手段，使行政行为的内容得以完全实现的效力，又称为实 现力。
（三）行政行为的种类
行政行为可以分为行政立法行为、行政许可行为、行政处罚 行为、行政裁决行为、行政复议行为和行政强制行为。
行政立法行为，是指行政机关依照法律规定的权限和程序， 就行政管理方面事项制定规范性文件即行政管理法规的活动。根 据宪法规定，国务院有权根据宪法和法律，制定行政法规，发布 决定和命令。它又可以分为职权立法、授权立法和特别授权立法。
行政裁决行为，是指行政机关依法裁决与行政管理活动有关 的纠纷的活动。行政裁决的主持者是行政机关，行政裁决处理的 纠纷是与行政管理有关的在平等地位的双方当事人之间产生的纠 纷。行政裁决的范围，根据有关法律和法规规定，主要有裁决权属纠纷和裁决损害赔偿纠纷。 行政许可行为、行政处罚行为、行政复议行为和行政强制行为在下面几节分别介绍。
第二节国家行政机关和公务员
一、国家行政机关
（一）国家行政机关的概念
国家行政机关，即政府，是指依照法律规定，运用国家权力， 为实现国家目标和任务，组织和管理国家行政事务的机关。它是 国家权力机关的执行机关，是行政法律关系的主体之一。
国家行政机关是国家权力机关的执行机关，它必须贯彻权力 机关的法律和决定，它不能混同于独立行使职权的司法机关和军 事机关，更不同于不属于国家机构体系、不行使国家权力、不具 有国家活动性质的企事业单位。
（二）国家行政机关的权利和义务
1. 国家行政机关的权利
国家行政机关具有如下行政权利 ：行政立法权、行政决定权、 行政命令权、行政执法权、行政强制权、行政处罚权和行政监督 权等。
2. 国家行政机关的义务
国家行政机关要履行以下义务 ：执行法律，依法办事的义务 ； 保护公民和社会组织的合法权益，积极高效地为人民服务的义务； 承担法律责任，依法接受监督，纠正不当、违法行为和依法应诉、 赔偿、补偿的义务。
（三）国家行政机关的结构
国家行政机关的结构，又称政府结构，是指构成国家行政机 关基本要素的组合方式，包括行政机关内部纵向的层级构成形式和横向的分支单位构成形式。国家行政机关的结构分为宏观体系 结构和微观内部结构两个部分。
我国行政机关的宏观结构体系是以层级制结构为基础并与职 能制结构相结合的。
从最高层到最基层为 ：①国务院 ；②各省、自治区、直辖市 的人民政府；③市（设区的市）、自治州的人民政府；④县级市、县、 自治县的人民政府 ；⑤乡、民族乡、镇的人民政府。上述各级人 民政府中，国务院领导地方各级人民政府，上级人民政府领导下 级人民政府。
从横向上看，从国务院到地方各级人民政府，微观内部结构 相似，即每一层级都设立了若干职能部门即工作部门，它们都受 同级人民政府的领导，它们之间是分工、合作、平等和协调的关系。
二、公务员
2005 年通过了《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公 务员法》），这是我国第一部干部人事领域的法律，是实行公务员 制度的基本法律。主要内容可归纳为两个方面 ：一是关于公务员 制度和公务员管理的总括性规定，包括公务员制度的指导思想、 基本原则，公务员的范围、条件、义务与权利，公务员的职务与 级别，公务员管理机构以及违反公务员法的法律责任等 ；二是关 于公务员管理各个环节的基本管理制度的规定，包括公务员的录 用、考核、职务任免、职务升降、奖励、处分、培训、交流回避、 工资福利保险、退休、申诉控告、职位聘任，等等。
（一）公务员的概念、分类
依照《公务员法》的规定，公务员是指依法履行公职、纳入 国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。也就是只 要符合依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资 福利这三个条件的工作人员，都将纳入公务员范围进行管理。
按《公务员法》的界定，列入我国公务员范围的机关工作人员大致是 ：一是中国共产党机关的工作人员。包括中央和地方各 级党委、纪检委的专职领导成员 ；中央和地方各级党委工作部门 和纪检机关的工作人员 ；街道、乡、镇党委机关的工作人员。二 是人大机关的工作人员。包括全国人大常委会委员长、副委员长、 秘书长、专职常委，地方各级人大常委会主任、专职副主任、秘 书长，乡镇人大专职主席、副主席 ；各级人大专门委员会办事机 构的工作人员 ；各级人大常委会工作机构（如办公厅等）的工作 人员。三是行政机关的工作人员。包括各级人民政府的组成人员， 各级人民政府工作部门及派出机构的工作人员。四是政协机关的 工作人员。包括政协各级委员会主席、专职副主席、秘书长 ；政 协各级委员会工作机构（如办公厅等）的工作人员 ；政协专门委 员会办事机构的工作人员。五是审判机关的工作人员。包括最高 人民法院、地方各级人民法院的法官、审判辅助人员和行政管理 人员。六是检察机关的工作人员。包括最高人民检察院、地方各 级人民检察院的检察官、检察辅助人员和行政管理人员。七是民 主党派机关的工作人员。包括八个民主党派中央和地方各级委员 会主席（主委）、专职副主席（副主委）、秘书长 ；中央和地方各 级委员会职能部门和办事机构的工作人员。
分类管理是《公务员法》确立的公务员管理的一项基本原则。
《公务员法》规定，我国实行公务员职位分类制度。公务员职位 划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。国务院对 具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。
国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列。公务员职务 分为领导职务和非领导职务。领导职务层次分为 ：国家级正职、 国家级副职，省部级正职、省部级副职，厅局级正职、厅局级副职， 县处级正职、县处级副职，乡科级正职、乡科级副职。非领导职 务层次在厅局级以下设置。综合管理类的非领导职务分为 ：巡视 员、副巡视员，调研员、副调研员，主任科员、副主任科员，科员、 办事员。
公务员的职务应当对应相应的级别。公务员的级别根据所任 职务及其德才表现、工作实绩和资历确定。公务员在同一职务上， 可以按照国家规定晋升级别。国家根据人民警察以及海关、驻外 外交机构公务员的工作特点，设置与其职务相对应的衔级。
另外，《公务员法》中还有一种从特定角度进行的分类，即 把公务员分为“领导成员”与“非领导成员公务员”，这种分类 可以说是从政治层面进行的分类。领导成员，是指机关的领导人 员，不包括机关内设机构担任领导职务的公务员。对于“领导 成员”与“非领导成员公务员”的分类管理规定，体现在四个 管理环节 ：一是考核环节，“对领导成员的定期考核，由主管机 关按照有关规定办理”。二是任免环节，“领导成员职务按照国 家规定实行任期制”。三是交流环节，“对省部级正职以下的领 导成员应当有计划、有重点地实行跨地区、跨部门转任”。四是 辞职环节，“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者 恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎 辞去领导职务”，“领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适 合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领 导职务”。
（二）公务员的义务和权利
公务员的义务，就是国家法律对公务员为国家和社会必须作 出一定行为或不得作出一定行为的约束和限制，即国家通过法律 规定公务员所应该履行的某种责任，其目的是为了保证公务员能 在国家法律规定的范围内准确行使职权，忠实执行国家公务，不 得滥用权力。其具体含义是 ：第一，国家运用法律形式强制性地 规定公务员对社会必须履行的义务，是为了保证公务员能在法律 规定的范围内正确行使国家权力，执行国家公务。第二，公务员 义务的基本内容，就是公务员必须作出一定的行为或不得作出一 定行为，即具有作为或不作为的义务。第三，这种义务是对公务 员的约束。公务员作为行使国家公共权力，执行国家公务者，总是掌握着一定的权力，对其权力如不加以义务约束，就有可能滥 用权力 ；而且，法律还规定强制性条款，公务员如不履行义务就 必须承担相应的法律责任。
公务员应当履行义务有以下几项 ：①模范遵守宪法和法律 ；②按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率 ；③全心全意为人民服务，接受人民监督 ；④维护国家的安全、荣 誉和利益 ；⑤忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法做出的 决定和命令 ；⑥保守国家秘密和工作秘密 ；⑦遵守纪律，恪守职 业道德，模范遵守社会公德 ；⑧清正廉洁，公道正派 ；⑨法律规 定的其他义务。
公务员的权利，是指国家法律对公务员可以享有某种利益或 可以作出某种行为的许可和保障。换句话说，就是国家法律以赋 予公务员权利的形式确认公务员能够作出或不作出一定行为，并 要求他人相应作出或不作出一定行为。其具体含义是 ：第一，国 家给予公务员为达到某种要求而实现某种行为的合法手段与可能 条件。第二，公务员是否运用这种合法手段与可能条件来实现某 种行为，完全由公务员自己决定 ；但这种合法手段与可能条件受 法律保护，任何机关和个人不得侵犯。也就是说，权利可以放弃， 而实现权利的可能条件始终存在。
法律规定，公务员享有下列权利 ：①获得履行职责应当具有 的工作条件 ；②非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、 辞退或者处分 ；③获得工资报酬，享受福利、保险待遇 ；④参加 培训 ；⑤对机关工作和领导人员提出批评和建议 ；⑥提出申诉和 控告 ；⑦申请辞职 ；⑧法律规定的其他权利。
（三）公务员的录用和管理
1. 录用 按照《公务员法》规定，录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等 竞争、择优录取的办法。录用公务员要经过以下程序 ：①发布招考公告 ；②对报考申请进行审查 ；③进行公开考试 ；④报考资格 复审、考察和体检 ；⑤提出拟录用人员名单并公示 ；⑥批准并办 理录用手续 ；⑦新录用的公务员必须经过一年的试用期。
2. 考核 国家行政机关按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。公务员的考核分为平时考核和定期 考核。定期考核以平时考核为基础。对非领导成员公务员的定期 考核采取年度考核的方式，先由个人按照职位职责和有关要求进 行总结，主管领导在听取群众意见后，提出考核等次建议，由本 机关负责人或者授权的考核委员会确定考核等次。对领导成员的 定期考核，由主管机关按照有关规定办理。
定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等 次。定期考核的结果应当以书面形式通知公务员本人。定期考核 的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、 辞退的依据。
3. 职务任免 公务员职务实行选任制和委任制。选任制公务员在选举结果生效时即任当选职务 ；任期届满不再连任，或者任期内辞职、被 罢免、被撤职的，其所任职务即终止。委任制公务员遇有试用期 满考核合格、职务发生变化、不再担任公务员职务以及其他情形 需要任免职务的，应当按照管理权限和规定的程序任免其职务。