162 威廉 郭志满等：《1870年—1930年间的中国与世界金融市场：——过去的全球化经验对当前的启示》，载于耶鲁大学金融国际研究中心00-62工作论文
163 Edelstein， Michael， 1982， Overseas I in Age of High Imperialism， Methuen and ew York， p271
7.1 中国金融监管的历史发展
7.1.1 抗日战争前的中国金融市场和金融监管
（一）证券市场及法律监管
中国早期资本市场的发展一定程度上源于在海外留学的中国学者，最早的中国籍耶鲁大学毕业生容闳曾于1867年倡议建立股份制的合资铁路公司，据此，1872年盛宣怀建立了股份制公司——轮船招商局。之后，这种“官督商办”的股份公司陆续建立，股票市场也开始慢慢形成。162当时的这些公司股票多是售与富有的商人而且不受任何法律的制约，可以说当时的金融监管就是“没有监管”。事实上当时这些股份公司的股票也很少交易，影响面比较小。19世纪80年代，上海的《申报》开始刊登这些股票的价格，但是当时并没有出现一个正式的股票交易所。
中国历史上第一次股价高涨出现在19世纪80年代。当时可供买卖的股份公司的数量从10家增加到了29家，其中有些股票的价格从1882年到1884年上涨了超过4倍，满足了投机者的需要。可惜的是从1884年开始，这些股票连续下跌，到1887年为止，大多数公司的股票跌至了股票面值的一半。这些“上市”公司的数目也降至了12家，而《申报》也不再刊登股票的价格。由于没有市场的监管，股票的大起大落影响了刚刚萌芽的中国金融市场。以致在此后的20多年里，中国的金融市场停步不前。163
1891年，驻上海的外国商人在上海开设了中国第一家股票交易所，上海股票交易所。通过和其他交易所的合并，它逐渐发展成为“众业公所”。只有会员
164威廉郭志满等：《1870年—1930年间的中国与世界金融市场：——过去的全球化经验对当前的启示》，载于耶鲁大学金融国际研究中心00-62工作论文
165 此前中国也存在一些现代化银行，但都是外国银行。
才能从事交易，而在100名会员中，中国人只占了10个席位左右，交易的也大多是外国公司的股票，国内公司的股票仍然只在交易所以外交易。1918年，专门交易国内股票的北京中国股票交易所正式成立，1920年上海华商股票交易建立并成为当时影响最大的交易所。然而此时的金融监管法律仍然是付之阙如，没有一套成型的金融监管法律。1910年左右，中国出现了第二次股市危机。当时很多外国公司都宣称其在东南亚拥有当时非常重要的橡胶种植园。由于没有相应的措施管制银行和钱庄，许多金融机构都通过不同的途径掌握大量的橡胶股票。股价的大幅下跌使得一半以上的钱庄不得不宣布破产。“如果当时中国存在对公司和金融机构的公布和监管政策，那么这场危机可能是可以避免的”。164
中华民国建立之后，在1914年颁布了有关证券交易的法律法规，但是并没有建立起一套行之有效的监管机制，这些法律并没有得到很好的执行。此时对证券交易所的法律监管更是一片空白，以至于在短短的几年内上海就出现了上百家证券交易所。接着又在两年之内销声匿迹，只剩下6家证券交易所。这使政府加强了对证券交易所的监管，上海的华商交易所也提高了其对会员提出的要求标准。
经过半个世纪的探索和发展，到抗战之前的1935年，上海华商交易所已经发展成为远东最大的交易所之一，有大约190种股票交易，平均交易额大约在2万亿至5万亿元之间，而且上海华商交易所本身也是一家上市公司。
（二）银行业及其法律监管
中国古代社会就存在类似银行的组织，钱庄票号，这些组织尽管起到了类似银行的作用，但是并非我们所研究的现代化的银行业。1896年，清政府批准成立第一家银行——中国通商银行，1897年通商银行正式开业。一般认为这是中国现代意义上的银行业的开端。165
当中国第一家银行中国通商银行成立时，中国人对西方银行了解还不多，对怎样管理和经营新式银行更是一知半解，因此，无论在章程还是用人办事上，都是以英国在华的汇丰银行为样板。1896年盛宣怀在向清政府上奏申办通商银行时，就明确声明：“银行用人办事，悉以汇丰章程为准则”。通商银行成立时，
166 陈旭麓、顾廷龙、汪熙主编：《中国通商银行——盛宣怀档案资料选辑之五》，4、49、50页，上海人民出版社，2000
167 期间银行业的发展可参见下表：
1896—1937年中国银行设立、停业统计表年度 设立银行数(家) 停业数(家) 现存数(家) 年度 设立银行数(家) 停业数(家) 现存数(家) 1896 1 1 1921 27 18 40 1902 1 1 1 1922 27 19 48 1905 1 1 1 1923 25 20 53 1906 2 2 1 1924 7 5 55 1907 3 4 1925 9 7 57 1908 4 3 5 1926 7 7 57 1909 1 1 5 1927 2 1 58 1910 1 6 1928 16 5 69 1911 3 2 7 1929 11 3 77 1912 14 10 11 1930 18 6 89 1913 2 1 12 1931 16 6 99 1914 3 1 14 1932 13 4 108 1915 7 5 16 1933 15 3 120 1916 4 3 17 1934 22 4 138 1917 10 9 18 1935 18 156 1918 10 6 22 1936 5 161 1919 16 9 29 1937 3 164 1920 16 14 31
（来源于资料来源：中国银行经济研究室编《全国银行年鉴》（1937年），A7—8页。）
168全国经济会议秘书处编《全国经济会议专刊》，175页，商务印书馆代印，1928
169 参见《全国银行年鉴》（1937），A10部分
在其制定的章程中也公开表示：“本银行奏明，用人办事悉以汇丰为准”。166
中国通商银行建立之后，在辛亥革命之前，中国的银行业发展缓慢，截至1911年国内只有7家银行。推翻满清政府，民国建立之后，中国的银行业也有了一个巨大的发展。167
当时的国民政府认为，认为“金融之于国家，犹血液之于人身，未闻血液浑浊而人身壮健者也，未闻金融紊乱而国家富强者也”，“欲期整顿金融，先应规定银行制度，厘定统一币制，整顿纸币办法，斯为急务”168.
在抗日战争以前的中国银行业体制，可以以1927年为界分为两个阶段。如果以1927年以后的银行业与此前的银行业进行比较，就会发现，其中最大不同，是银行体制方面发生了相当大的变化。这些变化最直接的外在表现，是形成了以中央银行为首的国家银行和地方银行、专业银行等的不同银行组织体系（尽管这种组织体系仅仅是初步形成），以及一系列有关银行业法律法规的颁布和金融领域中的种种变动如币制改革等等。到抗战开始前的1937年，全国共有银行总行164家，分支银行共1627家，银行业从业人数达28878人。169
170 参见《普通银行法草案具体说明》，载《马寅初经济论文集》第1集，商务印书馆，1932
171 当时的人民银行没有司局的设置，仅设有5个处。
172 陈建华著：《中国金融监管模式选择》，59页，中国金融出版社，2001
从银行业的监管角度来说，这时期制定颁布的银行法律法规较多，但最重要的是1931年颁布的《银行法》。它与1908年颁布的《银行通行条例》和1924年颁布的《银行通行法》，共同构成近代中国银行业法律法规演变的三个阶段。也就是说，从银行法律法规内容变化的这一侧面，可以发现晚清、北洋和南京政府时期中国银行业演变的某些轨迹和这期间中国银行业快速发展的原因（注：这三部银行法可参见《全国银行年鉴》（1934年）第五章“银行法规”部分。
1931年颁布的《银行法》共51条，与1908年《银行通行条例》的15条、1924年《银行通行法》的24条相比，首先在数量方面有了明显增加。据主持制定《银行法》的著名学者马寅初介绍，他是从7个方面确定这部《银行法》的立法原则的，即营业范围的确定；银行资本的充实；助长稳健的经营；保护储户的利益；监督调剂银行业；防遏不当的竞争；谋取银行的改善和进步。170
7.1.2 新中国金融监管的历史发展
1948年12月1日，中国人民银行成立伊始，即以国家金融监管机关的姿态出现。1950年11月经过政务院批准的《中央人民政府中国人民银行试行条例》，规定在总行设立检查处，171专门负责对金融业的监督管理职能。但是在整个计划经济时代，与计划经济体制相适应，从全社会来说，金融只是计划部门的配角，只是财政部门的出纳，整个金融处于高度压抑的状态。172
真正意义上的金融监管是与中央银行制度的产生和发展直接相关的。也就是说，中央银行制度的普遍确立是现代金融监管的起点。从这点上说，中国真正意义上的金融监管是从1984年中国人民银行专门行使中央银行职能开始的。如果分阶段来看，改革开放以来中国金融监管的改革和发展大体经历了以下几个阶段：
第一阶段（1984年-1992年）：早在1982年中国人民银行设立了金融机构管理司，负责研究金融机构改革，制定金融机构管理办法，审批金融机构的设置和撤并，后来该机构又分设出条法司、非银行金融机构管理司和保险司，原来的金融机构管理司改称为银行司，另外成立了外资金融机构管理司。1983年9月，国务院下发《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，决定由
173 史福厚：《金融监管导论》，53页，中国商务出版社，2004年2月
中国人民银行专门行使中央银行职能，集中力量进行金融宏观调控与管理，研究和制定金融方针政策，这标志着中央银行的确立。1986年1月，国务院发布《中华人民共和国银行管理暂行条例》，提出中国人民银行依法对金融机构进行登记、核发经营许可证和办理年检，这是中国第一部有关金融监管的法律法规。这一时期的中国金融监管主要依靠行政手段来管理金融。中国人民银行从经营与监管合一转变到放弃经营功能，成为一个独立的金融监管主体。
在新的金融监管体制的建立之前，为了创造新的金融体系，国有银行已经开始逐步建立。早在1979年2月，国务院决定恢复中国农业银行，1979年3月，中国银行正式成为国家外汇外贸专业银行；1979年8月中国人民建设银行从财政部独立出来；1984年1月1日，中国工商银行脱离中国人民银行设立独立的银行。至此，正式确立了工农中建四大国有银行，这四家银行分别承担了工商信贷和城镇储蓄业务，农村金融业务、国际结算和外贸信贷，基建贷款等业务。173
这一时期的金融经营和金融监管基本上是混业经营和混业监管。如1986年重新组建的交通银行，其核定的业务领域非常广泛，包括本外币银行业务，保险，证券，投资，房地产等等，基本上是一个混业的全能银行。而同年成立的中信实业银行也被批准了类似的经营范围。到90年代初，混业经营的模式全面推开。而此时的金融监管的部门也只有中国人民银行一家，对所有的金融领域实行统一的混业监管。
第二阶段（1992年-1998年）：从1992年开始，中国金融机构不断增多，证券市场开始发育、信托机构大量涌现，银行和保险业的竞争日趋激烈，国内金融市场出现了宏观金融失控和金融秩序混乱的状况，金融监管的重要性逐渐提高，而混业经营，混业监管的弊端也暴露无疑。
1995年《中华人民共和国中国人民银行法》颁布实施，首次以国家立法的形式确立了中国人民银行作为中央银行的监管职能。在此之前，为了管理好经济中信用扩张的风险，中国开始逐步实行了分业监管的体制，1992年10月，中国将证券监督管理职能从中国人民银行分离出来，成立中国证券监督管理委员会，依法对全国的证券市场进行统一监管；1993年12月，《关于金融体制改革
174 第五条规定经营商业保险业务，必须是依照本法设立的保险公司。其他单位和个人不得经营商业保险业务；第九十一条规定同一保险人不得同时兼营财产保险业务和人身保险业务。保险公司的业务范围由金融监督管理部门核定。保险公司只能在被核定的业务范围内从事保险经营活动。
175史福厚：《金融监管导论》，55页，中国商务出版社，2004年2月。关于中国分业经营格局的形成，后面章节还将详细论述，此处不再多谈。
的决定》提出，中国要转换中国人民银行的职能，强化金融监管，并对银行业、证券业、保险业实行分业管理。这确立了中国分业监管体制形成的政策基础。1995年的《中华人民共和国商业银行法》第43条规定，商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和股票业务，不得投资非自用不动产，不得在境内从事向非银行金融机构和企业投资。同年颁布的《中华人民共和国保险法》也在第5条，第91条规定了分业经营的原则。1741998年11月，中国保险监督管理委员会成立，对保险业进行监管的职能从中国人民银行中分离了出来。
这一时期，中国的金融监管形成了银行业、证券业、保险业分别由中国人民银行、中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会分业监管的框架。175
第三阶段（1998年-2003年）：从1998年开始，在亚洲金融危机发生后，中国吸取他国的经验教训，强化了对中国金融监管体制的改革。1998年，在商业银行和人民银行与所办证券公司、保险公司、信托公司等经济实体彻底脱钩，银行、证券、保险和信托实现分业经营的基础上，中国对中央银行实行大区分行制的改革，取消了省级分行的管理，而设立九大区行外加二十一个地方监管办，总行也按境内外、表内外、本外币、现场非现场监控融为一体的思路重新进行了调整。时隔不久，2001年人行依据“管监分离、集中监管”的思路，在原监管一司及二司之外，设立新的银行管理司，调整了监管一司、监管二司的职能和非银司和合作司的机构设置，中国人民银行总行监管司由原来的4个增加为5个，监管组（处）由原来的34个调整为42个，其中设监管组28个，分行、营业管理部、监管办事处、省会城市中心支行的机构和监管职责也进行了调整。新的监管体制对突出监管重点起到了一定的作用。
这一时期监管的发展主要在于人民银行内部的调整和组合。
第四阶段（2003年至今）：2003年，中国成立了中国银行监督管理委员会。中国银行监督管理委员会下设16个局级部门，其中，银行监管一部、二部、三部、非银部、合作部主要由原人行主管国有银行的银行监管一司、主管股份制
银行的银行监管二司、主管市场准入的银行管理司、主管信托公司和财务公司的非银行金融机构监管司、主管农村信用社的合作金融司组成。除上述几个部门之外，其他部门以原中央金融工委的工作机构为主组成。至此，中国人民银行专注于货币政策的制定和执行，不再承担有关金融监管职能。中国银监会、证监会和保监会分工明确、互相协调的金融分业监管体制最终确立。
从上可见，随着中国金融改革的深入和金融形势的变化，在金融监管专业化趋势的要求下，中国相应地进行了金融监管的改革和监管机构的改革和调整。在这个过程中，逐步建立和完善了中国的金融监管法律框架。《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》以及《外资金融机构管理条例》等金融法律法规的出台，使中国金融监管逐步走上了依法监管的轨道。目前，中国已经建立和完善了金融监管的组织体系，确立了各行业的金融监管主体，充分参照和借鉴国际金融监管规则，改进金融监管方式，针对潜在的和已经暴露的金融风险采取了一些防范和化解措施。这些都是中国金融监管专业化进程中所取得的显著进展。
7.2 中国当前金融监管体制的形成及主要框架
7.2.1从低级混业到分业经营——分业监管体制的形成
中国金融监管的发展已如上述，下面就改革开放以来中国分业监管金融体制的形成再详细论述如下。
（一）银行监管体制的形成
1978年后，随着四家专业银行的设立，专业银行之间逐渐形成了自主经营、合理竞争的局面。中国人民银行的金融监管重点，主要是监督、检查四家国有专业银行执行国家金融政策、业务分工和规章制度的状况，并与金融投机和金融犯罪作斗争。
1986年1月7日，国务院发布了《中华人民共和国银行监管暂行条例》，对中央银行、专业银行和其他金融机构的基本职责、组织机构、业务范围以及分支机构的增设、变更、撤销等都作了明确规定。中国人民银行依法对金融机构进行登记、核发经营许可证和开始办理年检。这个条例实际上是对银行和其他
金融机构进行管理的一个过渡性法规。由于金融业务发展迅速，原有的专业银行和新设立的商业银行纷纷要求增设新的分支机构。人行本着“统一规划，合理布局，方便客户，讲求实效，保证安全”的原则，严格按程序审批，加强了对银行机构的管理，并对一些擅自设立银行机构、擅自更改机构名称和变动机构地址的违规单位进行了清理整顿。
在建立社会主义市场经济体制的过程中，不断出现金融机构之间联手炒作或相互串通现象，引发了多种形式的金融混乱。1993年12月25日，国务院《关于金融体制改革的决定》指出：要转换中国人民银行的职能，强化金融监管，并对证券业、保险业、信托业和银行业实行分业管理的原则。中国人民银行因此调整了金融监管机构的设置，各分支行业相应成立了金融监管机构，加强了对金融机构的分业管理。1994年8月5日，中国人民银行下发了《金融机构管理规定》，对金融机构设立的条件和原则、金融机构申请的权限和程序、许可证管理、资本金或营运资金管理、法定代表人及主要负责人任职资格审查、金融机构的变更、金融机构的终止以及对金融机构的年检和处罚等方面都作了明确的规定。
为了适应新的金融管理体制，建立以“自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自求平衡、自我发展”为基本内容的商业银行运行机制，促进银行业的持续、稳健发展，1994年2月，中国人民银行制定了《商业银行资产负债比例管理考核暂行办法》。按照金融机构的资本以及负债制约资产总量和结构的原则制定了商业银行以及城市信用社、信托投资公司的资产负债比例指标考核体系，为非现场监督提供依据，建立了统一的安全性、流动性和盈利性标准，以提高金融机构的经营管理水平。1997年1月，对商业银行登记金融机构实施本币和外币、表内业务与表外业务的合并监管。从1998年1月1日起，取消了商业银行贷款规模管理，对所有商业银行实行完全的资产负债比例管理。
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