第6章 不完备法律下的日本金融监管（1 / 3）

6.1 日本金融监管体制历史沿革

6.1.1 从自由放任到金融管制——二战前日本金融监管的发展

1868年明治维新之后，日本开始建立现代银行体系。早在1862年在日本政府的支持下成立了8家汇兑公司，这些汇兑公司既有商业银行的经营性质，又有发行银行券的特权，但由于当时政局不稳，民众不信任政府发行的纸币，汇兑公司最终除一家改制为后来的“国立银行”外全部以停业而告终。1872年日本模仿美国的国民银行制度制定了《国立银行条例》，开始建立国立银行，即在资本金的支付和银行券的发行上遵从《国立银行条例》的银行。1876年修订了《国立银行条例》，银行券成为不可兑换货币。1882年通过《日本银行条例》，根据此条例成立了政府出资占50%的股份制银行——日本银行，随后修改《国立银行条例》，规定国立银行经营满20年后改为私立银行，以便将货币发行权集中到日本银行手中。不过日本银行并未承担金融监管功能，根据1890年出台的《银行条例》，对普通银行的监管机构主要是大藏省，日本银行本身也要接受大藏省派遣的监理官对其业务进行监督，日本以政府为主导的集中金融监管体制形成于此一时期。

实际上，在30年代以前，日本的资本市场(特别是股票市场)与银行业在企业融资中占有同等重要的地位，政府对银行实行的是自由放任政策(自由银行制度)。143

1927年(昭和2年)，在全球经济金融危机的大背景下，日本发生了大规模的存款挤兑和银行破产风潮，一年之内共有45家银行破产，这一事件在日本金融史上称为“昭和银行危机”。虽然银行危机的直接原因是1923年关东大地震

后发行的“震灾票据”得不到妥善处理而导致存款挤兑和银行破产，根本性原因是政府长期以来对银行业的自由放任政策。由于1890年的《银行条例》没有最低资本金和贷款风险控制方面的规定，此时银行业的特征是数量多、规模小。

与美国政府在30年代的银行危机后建立以存款保险制度为核心的银行监管和金融安全网不同，日本政府采取的危机处理对策是银行业的集中。1928年开始实施的银行法要求普通银行的资本金达到100万日元，资本金不足的银行只能通过与其他银行的合并方式增加资本金，自我增资不予以承认。大藏省提出了“一县一行”的银行合并目标，由于有些银行不愿失去独立的经营权力，当时的合并并不顺利，直到进入战时金融管制后才真正实现了“一县一行”的目标，这些银行就是二战后的地方银行。同时，国民储蓄不断向属于财阀系统的大银行集中，这些大银行就是战后的都市银行，作为战后日本银行体系主体的都市银行和地方银行就是在这样的背景下形成的。

1931年发动侵略我国的满洲事变后，日本进入了战时金融管制时期。金融管制的核心是控制资金分配，以保证军需企业的优先资金供应。1944年开始实行“军需企业指定金融机关制度”，根据这一制度，各军需企业与银行“配对”，银行不仅保证“配对”军需企业的资金供应，还积极参与“配对”军需企业经营管理和财务监督。旧财阀体系解散后，形成了以都市银行为中心的金融系列企业，战时“配对”体制下企业与银行之间的密切关系保存了下来，战时军需企业的指定银行大多成了战后这些大企业的主银行，这就是战后日本主银行制度的形成背景。

战时金融管制严重地限制了资本市场的发展，政府完全控制了公司债券的发行，而“公司利润分红及资金融通令”(1939年)对股票分红和股东权限的规定严重限制了股票市场的发展。

6.1.2 二战后的日本金融监管体制

由于战时金融管制严重限制了资本市场的发展，二战后，尽管在经济民主化改革过程中，美国曾试图将其金融制度移植到日本，但并未成功，战前日本原有金融制度的一些方面以及战后经济复兴时期的一些特别举措都沿袭了下来。战后日本整个金融体系的特点是以银行间接融资为主，这一金融体系与政府主导型的经济发展模式相匹配，政府能够以商业银行为中介对经济进行干预，

144 Thomas Adams & Iwao Hoshii ， A financial History of the new Japan， p25， kodansha International Ltd， Tokyo

145 许多奇：《从分业到混业——日本金融业的法律转变及其借鉴》，载于《法学评论》，2003年第4期

146 陈国进：《日本金融制度变迁的路径依赖和适应效率》，载于《金融研究》 2001年12期

集中金融资源支持政府希望发展的产业。所以战败后的经济重建只能依靠银行体系，通过以银行为中心的金融制度实现经济的增长，日本政府对银行业的保护至少包括两个方面，一是通过银行业和证券业的分业经营、控制发放新的银行执照严格控制新的竞争者进入银行市场，二是通过利率管制(低利率政策)限制银行与银行之间的价格竞争，限制银行的自主定价权，保障企业能够获得低成本的资金。

日本的金融监管在二战以前并没有区分商业银行和投资银行144，二战以后日本的分业经营管制虽然是借鉴了英美等国的制度，但是其对金融业务的范围划分更细，对金融机构活动的限制也更严格，如1948年出台的《证券交易法》不仅将银行业与证券业严格分离，禁止银行从事国债、地方政府债券以外的证券业务，而且在间接金融内部，还要将以存款为主要资金来源的普通银行、合作银行、金融金库和信用合作社等金融机构同以发行债券或贷款信托为主要资金来源的长期信用银行和信托银行严格分离。1954年，大藏省将兼营信托业务的银行分为以办理信托业务为主的信托银行和办理银行业务为主的普通银行。145

实行利率管制的一个重要历史背景是，当时国内的利率水平明显高于国际上的利率水平，如何通过降低利率来降低企业的借款成本，增强企业的国际竞争力成为当时重要的金融政策课题。战败后的日本不可能在短期内大幅度提高国内储蓄，严格的外汇管制又限制了外国资本的流入。因此，要降低利率，只能采取利率管制方式。

利率管制包括存款和贷款利率管制两个方面，由于当时的日本国民除了银行存款之外没有其他的金融资产可供选择，政府对存款利率的管制是非常有效的。146

一年期以上的贷款利率没有法律上的限制，一年期以内的短期贷款利率虽然受到管制，银行可以通过低利率的企业存款等办法调整实际的贷款利率，因此对贷款利率的管制并不如存款利率管制有效，这意味着低利率政策为银行创造了获得垄断利润的机会。吸收的存款越多，获得的利润也就越多，由于严格

147 该法第65条为核心条款，该条规定任何银行不得从事证券业务

148 1991年，由于日本证券市场发生了“证券舞弊事件”，为了充实对证券交易的监督体制，1992年在大藏省设立证券交易监督委员会，作为大藏省内部分管有关证券交易以及金融期货交易的监督机构。

禁止赠送礼品等隐性价格竞争，要扩大存款唯一的途径是扩大营业网点。

证券业监管方面，日本于1947年制定的《证券交易法》规定证券公司的准入采取许可制；1948年在美国占领军指导下制定了新的《证券交易法》147，移植了美国的证券业准入登记制，即符合一定条件的机构，经监管机构登记后就可开业。登记制实施后，日本证券公司数量猛增，1949年证券公司数达到1127家，由于鱼龙混杂，在发生证券危机的1965年则锐减至425家。证券公司数量的急剧扩张和收缩直接影响了证券市场的稳定有序发展，并且也造成违规行为的增多，不利于保护投资者利益，因此1965年修订后的《证券交易法》将登记制重新改为许可制，许可证由大藏省发放。1948年日本还曾经模仿美国建立了“证券交易委员会”，该委员会在组织上隶属于大藏省，但拥有独立的监管权限，被称为大藏省的外局。但是随着日本占领期的结束，该委员会被解散，人员归并入大藏省理财局。1964年，鉴于证券市场的较快发展，将理财局所属的证券科升格为证券局，负责证券公司和证券市场交易的检查和监督。1975年日本政府开始大规模发行国债，这样，大藏省既是国债发行人，又是证券市场监管者，其监管公正性问题受到越来越多的质疑。1992年，根据再次修改后的《证券交易法》，再次设立独立于政府的“证券交易监督委员会”，以实现监管的独立和公正。这个委员会被称为日本版的SEC，但是，该委员会的委员长、委员的任命仍然由大藏省控制，此外，该委员会不能直接处分违规行为，监管权限十分有限，证券业监管的剩余权力完全集中在大藏省，大藏省是日本证券市场监管的核心机构。在大藏省内部，除了前文提到的证券局外，还有两个机构行使监管的具体职能：一是1992年成立的证券交易监督委员会148，负责监督证券公司等机构的证券交易是否违法违规；二是金融监察部，负责从财务健全和风险防范角度对金融机构进行监察。

保险业方面，大藏省也是保险业的主导监管者，大藏省银行局保险部具体负责对保险公司的日常监管工作。日本的保险市场是寡头垄断型的市场，少数几家大型保险公司控制了市场的大部分份额。进入90年代以来，日本开始进行保险市场的改革，致力于提高市场竞争性，实现市场自由化。1996年4月1日，

149 参见张荔等：《发达国家金融监管比较研究》，中国金融出版社，2003年版，第252页。

150 [英]理查德。德尔著：《金融市场风险及监管——欧美日的经验和规定》，125页，北京，宇航出版社，2003

151 张忠军：《金融监管法论——以银行法为中心的研究》，183页，法律出版社1998年

日本颁布新的《保险业法》，放宽经营限制，打破产险和寿险的界限，允许各自进入对方领域；允许相互保险公司发行公司债或是转制为股份公司；改革保险营销制度，在不损害投资人利益的前提下允许保险代理人进行多重注册；放宽保险公司资金运用上限，逐步实行保险费率自由化；引入保险公司最低偿付能力标准制度，建立保险公司财务预警制度；设立投保人保护基金，向接受破产保险公司保险合同的救助公司提供资金援助，同时提高保险公司的财务透明度。在新《保险法》实施后，保险监管重点也从事前监管转向事后监管；从市场准入的严格管制转为侧重保险人偿付能力的监管；对保险公司财务状况由实体监督形式的秘密主义转向公开主义；从注重法人机构的监管转向同时兼顾分支机构的监管149.

日本传统的金融监管体制被形象地比喻为“护送船队方式”，所谓护送船队式的金融监管就像是行进中的船队，在大藏省的护卫下，以航速最慢的船只即效率最差的金融机构为标准，制定各种管制措施(市场准入管制、分业管制、利率管制、资金流动管制等)，维持“银行不破产神话”，进而实现稳定金融秩序，在政府主导下动员金融资源支持日本经济复兴及增长的目的。护送船队式的金融监管体制在保障战后日本国民经济复苏，推动宏观经济走上高速增长的道路中发挥了不可替代的作用，然而这一监管体制以政府部门大藏省独揽金融监管大权为主要特征。大藏省是日本最高金融当局，在日本的权力结构中，大藏省的权限占压倒优势，因而能够依靠自身稳固的权力，借助行政裁决的方式来克服金融危机。20世纪70年代以后，随着日本国内外经济、金融环境的变化，护送船队式金融监管体制面临日益严峻的挑战。

6.1.3 1998年日本金融监管体制改革

实际上早在90年代初期，日本就开始尝试金融改革150.1992年4月日本通过了《金融制度改革法》，商业银行，信托银行和证券公司可以通过建立异业子公司的方式相互渗透，实行业务交叉151.据此，日本实业银行、长期信贷银行在1993年8月获准成立附属证券机构。

20世纪90年代中期，日本金融业开始陷入重重危机。大藏省主导的缺乏透

152 谢平、蔡浩仪等：《金融经营模式及监管体制研究》，95页，中国金融出版社，2003

明度、不追究责任的监管方式在国内外竞争日益激烈的背景下逐渐难以维持，依靠行政保护造就的所谓“银行不败神话”破灭。1994年几家信用社破产；1995年9月，地方银行之一的兵库银行倒闭，成为战后日本第一个银行倒闭的案例；1997年在亚洲金融危机的冲击下，日本十大银行之一的北海道拓殖银行、证券业的百年老店山一证券先后破产。同时，日本金融机构从事非法交易造成巨额亏损的丑闻频频曝光，使日本金融机构在国际金融市场陷入信誉危机，直接导致日本金融机构在国际市场上的信用评级下降，增加其在国际金融市场上的筹资成本，并使其在国际市场竞争中处于不利地位。日本金融业的危机意味着大藏省行政管制型监管模式的失效，也表明传统的金融监管体制已陷入困境，日本亟需建立能与开放的、自由竞争的金融市场相适应的新型金融监管体制。

1997年，被称为“日本版金融大爆炸”的金融改革在日本推出，与英国的“大爆炸”改革主要集中在证券市场不同，日本的这次金融改革是对本国金融体系的全方位变革，目标是在2001年以前将日本金融市场建设成为自由、透明、公正的国际性市场。从1997年开始，陆续推出新的《外汇法》、《日本银行法》、《证券交易法》、《投资信托法》、《银行法》、《保险法》等共计26部金融体制改革一揽子法案。新法案所设定的金融行业改革主要内容包括：一是废除分业体制，取消银行、证券、信托子公司的业务限制并且允许设立金融控股公司进行混业经营；二是实行有价证券交易佣金自由化和证券市场信息公开化；三是放宽或取消对保险公司、养老金、证券投资信托公司等金融机构在资产运用和商品设计方面的一些限制。四是废除外汇指定银行，允许非金融企业自行进行外汇交易，将许可制改为事后申报制。五是改革金融监管机构。