4.1 不完备法律下美国金融监管的发展变迁
美国金融制度是世界上公认的比较完善、规范和有效的金融制度。美国金融监管制度的变迁和演进是世界金融业发展的一个有代表性缩影；美国金融制度的变革和发展趋势在一定程度上预示着世界金融业发展的方向。但在美国金融市场上，信息不对称问题广泛存在，经济的迅速发展和金融工具的不断创新隐含着法律的高度不完备性，同时，美国一直沿袭的判例法，在法律高度不完备的情况下它在保证执法的有效性方面具有很大的局限性103.
美国的金融监管体系的发展与英国道路完全不同，美国的金融业并没有经历一个自律健康发展的阶段。美国的金融监管历史发展可以分成下面几个阶段。
4.1.1 20世纪30年代大危机前的美国金融监管体系
20世纪前，美国商业银行发展迅速，非银行金融机构的发展相对迟缓，且以保险机构为主104.1781年，美国大陆会议为了资助战争，通过一项法令，批准在美国建立第一家商业银行——北美银行。1784年纽约银行和马萨诸塞州银行也相继问世。之后，美国银行业进入一个快速发展期，1784年到1800年，银行数从3家发展到28家，随着各州立银行的发展，它们发行的银行券的种类和数量越来越多，这不仅造成了货币流通的混乱，而且更为严重的是众多银行因滥发银行券却无力兑付而遭受挤兑破产。美国公众要求统一货币，克服银行业混乱局面，于是美国联邦银行介入银行领域，1791年，美国联邦政府批准成立
第一银行（即第一合众国银行）。但第一银行的存在触犯了州及农民利益集团的利益，州银行反对第一银行限制其银行券发行及其自由经营，农民指责它偏重工商业贷款，从而联合起来批评国会授权设立国家银行违反宪法，使得1811年期满后未获重新注册。此后的1811年至1816年期间州银行继续泛滥，银行家数由1811年80家迅速增加到1816年的246家，由此引发货币混乱、通货膨胀及兑付危机。为应对这种危机，1817年第二银行（即第二合众国银行）经联邦政府注册而成立。但由于法律程序上的不充分，第二银行的合法地位一直受到别人质疑。至1836年，其结果是与第一银行一样自动终止。为了消除货币混乱的局面，同时在法律上扫除国家统一管理货币的障碍，1863年美国国会通过了《国家通货法》，后经1864年少量修订，重新颁布为《国民银行法》（The National Banking Act）。根据该法，联邦政府在财政部内设置了货币监理署，负责发放国民银行执照，专门行使对国民银行的监管职能。《国民银行法》是美国第一部统一管理全国银行业和金融业的法规，确立了联邦政府对银行业监管的权威。标志着建立美国金融管理体系的发端，至此，美国的货币制度、银行制度和监管制度出现了重大转折。货币监理署的成立使美国历史上首次有了银行监管的联邦专门机构，为美国双轨多元化的银行监管体系的形成奠定了基础。同时，《国民银行法》规定对国民银行的监管要求，如贷款、投资、经营地域、准备金等限制，形成了美国以银行业安全为重心的规范化监管的初步轮廓。
该法律的出台保证了金融过程的安全，但过于严格的规定同时也造成整个银行系统的弹性不足，容易导致经济周期的不同阶段将交替发生通货膨胀或紧缩，从而加剧经济的波动。自国民银行制度建立以后，美国差不多每十年就发生一次金融危机，直到1907年的金融恐慌之后，美国国会批准成立全国货币委员会，专门研究美国货币和银行制度改革。依据货币委员会的研究，于1913年确立《联邦储备法》，以此法为基础，美国建立了独特的中央银行体系——联邦储备体系。联邦储备体系标志着美国进入了管理货币的时代，银行监管也从单纯的安全管理过渡到货币信用管理。但由于法律的不完备性，联邦储备体系的监管职能也难以在法律赋予的职权下形成有效的监督，这种不完备性主要表现在联邦银行体系的监管只限于成员银行，而且对于银行经营活动的管制未超过《国民银行法》的范围，大量州银行及储蓄机构游离其权限之外，使联邦储105关于法律与金融发展之间相互关系的探讨， La Porta、Lopez-de-Silanes、Shleifer和Vishny（以下简称LLSV）从投资者权益保护与金融的关系出发研究法律与金融的关系。他们设计了若干指标，主要是外部股东与债权人的权力在法律上能够得到来自企业内部（经营者和大股东）的多大程度的保护，以及49个国家在法律执行上如何有效等。这些指标体现了保护投资者的程度、法律执行的质量等变量与资本市场的发达程度、股票市场的相对规模、上市公司的数量、首次公开发行上市的活跃程度、股东持股的分散化等变量之间具有很强的正相关性（LLSV，1997，1998）。La Porta，R。， F。 Lopez-de-Silanes， A。 Shleifer and R。W。 Vishny， 1997， Legal Determinants of External Finance， Journal of Finance， 52：1131-1150.La Porta，R。， F。 Lopez-de-Silanes， A。 Shleifer and R。W。 Vishny， Law and Finance， Journal of Political
蓄体系管理货币信用的作用有限，同时成立联邦储备体系最初只是出于控制货币供应量的考虑，《联邦储备法》并没有赋予它执行反周期的货币政策目标以及开展公开市场业务和行使最终贷款人等中央银行职权，这种法律的不完备性使联邦储备体系面对30年代的金融危机时，既不能通过有效的银行监管预防30年代大危机的爆发，也不能行使足够的货币政策权力去缓解或解除大危机的灾难。
4.1.2 20世纪30年代大危机之后金融监管的转变
从严格意义上说，在30年代大危机之前，政府不存在对证券市场的监管。美国证券交易起源颇早，早在十八世纪中期就有商人专门从事买卖证券，并在1792年5月签订了著名的“梧桐树协议”（Buttonwood Agreement）。由于券商为了自身利益没有自律，导致证券市场过度投机，股市无法支撑，导致了1929年的崩盘。
1929-1933年全面而深刻的大危机对美国的金融制度造成了严重的冲击，股市崩盘，迅速造成银行业的危机，美国银行大量破产倒闭，货币信用制度和证券市场濒于崩溃。经过30年代的大危机之后，人们对自由竞争的金融市场的优点产生了怀疑，认为法律的不完备，以及金融监管的不力，会使金融体系具有内在的不稳定性。同时银行体系的脆弱带来了巨大的负外部性，会使当时萧条的经济形势更加雪上加霜，公众、金融业及政府都产生了强烈的制度变迁的动机，希望能有一种新的制度安排来维系银行体系的安全和稳健，避免银行连锁倒闭带来的负外部性就成了这一次制度变迁的最大收益。为确保公众对全国金融体系和货币供应的信心，政府金融监管的主导思想也发生了根本的转变：从主张自由竞争和政府的不干预，转向限制金融业过度竞争，保障金融业的稳健经营，也即在加强立法以弥补法律的不完备的同时，引入政府的金融监管，以避免由于法律的不完备造成金融的动荡，妨碍金融的发展105.在这种背景下，新上任Economy，1998，106：1113-1155. La Porta，R。， F。 Lopez-de-Silanes， A。 Shleifer and R。W。 Vishny， 1997，Legal Determinants of External Finance， Journal of Finance， 52：1131-1150.但Cheffins(2000)通过对英国的20世纪之前的司法制度和证券市场发展的研究发现，虽然当时法律并不规范但并没有影响证券市场的发展。因为他们通过自律监管体制进行了有效的替代。Brian Cheffins， 2000. "Does Law Matter？： The Separation Of Ownership And Control In The United Kingdom，" ESRC Centre for Business Research - Working Papers wp172， ESRC Centre for Business Research。
106 该法由国会议员格拉斯和斯蒂格尔促成，所以被称为“格拉斯——斯蒂格尔法案”。
107 美联储按照字母顺序排出了一系列条例，例如第一项为“A项条例”。对存款利率管制的规则正好是Q项条例。该条例规定，银行对于活期存款不得公开支付利息并对储蓄存款和定期存款的利率设定最高限度。后来Q条例变成对存款利率进行管制的代名词。 的罗斯福总统颁布了一系列旨在彻底改革现行金融体系和货币政策的一揽子金融改革措施，力图重建美国的金融制度。从而开始了美国历史上最为重要的一次金融制度变迁，通过确立严格的银证分离制度，使美国从以前的混业经营变为分业经营。这次金融改革的主要目标是加强对金融业的监管，以规范银行业和证券业的经营行为；采取金融业务专业分工制和建立存款保险制度等，以达到稳定金融业和经济，防范危机的目的。 罗斯福总统为改革金融体系，颁布了一系列的对银行体制改革的法令。其中最有代表意义的是1933年6月16日通过的《格拉斯——斯蒂格尔法案》（Glass-steagall Banking Act），也称《1933年银行法》106.这一法律的基本出发点是基于这样一种理论判断，即如果断开银行、保险业与证券市场的联系，危机的循环就可以被打断，那么证券市场的危机就不一定会演化成整个国家的经济危机。该法的确立标志着美国分业经济制度的正式确立。《1933年银行法》第16、20、21、32条款做出了严格的分业规定：商业银行不能进行企业股票、债券等的承销、承购业务，除了购买政府债券以外，也不能经营证券投资等长期性投资业务；同时，作为证券经纪商、交易商的投资银行，也不能经营吸收存款等商业银行的业务。这一分业制度目的是禁止商业银行涉足高风险的投资银行业务，以免造成大量的不良资产，危害储户利益和整个银行体系的稳定，形成了以分割银行业务和证券业务为核心的“格拉斯一斯蒂格尔墙”。《格拉斯——斯蒂格尔法案》是美国金融法上的一座“里程碑”。它不仅标志着现代商业银行——现代投资银行的分离，也标志着纯粹意义上的商业银行和投资银行的诞生。《格拉斯——斯蒂格尔法案》禁止银行对活期存款支付利息，后来联邦储备体系Q条例107又规定定期存款和储蓄存款的最高利率限制。银行利率管制避免银行之间恶性利率竞争，消除了危害银行业安全的重大隐患。同时该法
108 卡塔琳娜·皮斯托，许成纲：《不完备法律：一种概念性分析框架及其在金融市场监管发展中的应用》，载《比较》，第四辑。
109 但监管太严，又会抑制金融创新，R。I。Mckinnon（1973）和E。S。Shaw（1969）分别提出了“金融抑制”与“金融深化”理论，针对许多国家存在严重的“金融抑制”现象，他们提出应进行相应的金融自由化改革，解除政府管制。Mckinnon R。I。 Money and Capital in Economic Development。 Washington： Brookings Institution， 1973，pp76-98.Shaw E。S。 Financial Deepening in Economic Development。 New York： Oxford University Press， 1969，pp132-141.
还将国民银行附设分支机构的批准权力交给州政府，建立联邦存款保险公司。联邦存款保险公司承担联邦银行管理机构的职能，负责监管所有投保银行，从而使整个银行体系纳入联邦监管网。联邦存款保险制度是美国的首创，是保护存款人利益和维护存款人对银行信心的重大创举。经修订的1935年银行法授予货币监理署和联邦储备体系更多更大的银行监管权力，建立了联邦储备委员会，授予其利用三大货币政策工具的权力，使之成为更加独立和强有力的中央银行。
《格拉斯——斯蒂格尔法》的出台，更进一步的完善了法律的条文。同时为了消除股市过度投机的影响，国会先后通过了1933年的《证券法》、1934年的《证券交易法》、1935年的《公用事业控股公司法》、1939年的《信托契约法》、1940年的《投资公司法》和《投资顾问法》等一系列法案，逐步形成金融监管制度。美国金融监管的每一次重大改革都是通过法律条文来完成，而每一次法律出台都是为了解决特定的银行危机所暴露的问题。这说明由于社会的不断发展，金融发展环境总是不断的变化，从而进行金融监管的法律总是不完备的108.这种法律的不完备性，假若没有金融监管机构根据环境进行有效监督，很难保证在新现象新问题出现的时候不出现金融动荡109.
自30年代法律体系初步完成之后，1956年国会又通过了《银行控股公司法》（Bank Holding Company Act 1956），堵塞了银行业控股公司持有证券机构股份来间接从事证券业的漏洞并进一步隔离了商业银行和投资银行业务。1956年《银行控股公司法》在1970年（《银行持股公司道格拉斯修正案》）得到了进一步的修正。1987年，国会通过了《银行公平竞争法》（Competitive Equality Banking Act ）堵塞了格拉斯——斯蒂格尔法的另一个漏洞，即通过设立“非银行业银行”（Non-Bank Banks）来间接从事银行业。
美国不断完善的金融体系虽然在一定程度上稳定了金融秩序，促进了经济的持续发展，但随着经济形势的变化和金融环境的变迁，美国的金融制度同样
110 陈柳钦：《美国和德国金融制度变迁分析及其思考》，载于《经济研究参考》，2005年第75期
面临多方面的挑战：（1）战后的美国奉行凯恩斯的廉价货币政策，以货币供给的超常增长刺激需求，从而形成了长期性、制度性的通货膨胀。市场利率上升，而银行利率又受《Ｑ项条例》上限的限制。最终导致银行资金大量流向金融市场，银行利润急剧下降；（2）1933 年实行分业经营的一个重要原因是银行业控制着整个金融资产的近 60%，是金融业的基础和主导力量，银行业的危机必将导致金融危机，甚至整个经济的危机，因此必须将银行同高风险的证券市场分离。然而，通过近 70 年来的发展，非银行的金融业在美国得到了巨大的发展，其所控制的金融资产已由原来的不足 40%上升到目前的 75%以上，而银行控制的金融资产已不足 25%，银行安全与金融安全划等号的时代已经过去了；（3）美国金融业受到外国银行全面金融业务的竞争压力。布雷顿森林体系的瓦解使得金融领域开始向多极化方向发展，美国金融业不再独霸一方。而《格拉斯——斯蒂格尔法》又使得美国金融业一直处于分业经营的状态，造成美国银行规模小，数量多，业务单一，规模效益难以实现，因此面对欧洲、日本的全能银行，美国银行只能自叹弗如。尽管1933年和1934年证券立法以及成立的“联邦证券与交易所委员会”（SEC）在当时来说是构成了比较严密的证券监管制度，但随着技术的不断创新以及随之而来的金融创新，法律条文的不完备就客观上要求不断的对其进行修改。60年代后，国会对证券立法进行了一系列的修正和改革。主要包括：《1964年证券法修正案》、《1968年威廉斯法》、《1970年证券投资者保护法》和《1975年证券法修正案》。110