金融监管是指一国金融监管当局以法律法规为依据，对金融业的经营以及金融市场进行监督管理的行为，是政府干预宏观经济的一种方式。美国联邦储备委员会对于金融监管的定义是，“金融监管指国家根据有关法律，授权有关部门制定和颁布有关金融业组织机构和业务活动的特殊规定或条例。这些法律和规定的目的，在于使金融业务活动纳入正轨，建立一个安全且健全的金融体系，公正有效地为金融客户提供服务。”44 本质上讲，金融监管是一种制度安排，是政府或作为其代理机构的监管当局基于金融市场自然垄断特征、信息不对称、公共产品特性、危机传染性等原因，对金融机构、金融市场、金融业务进行的限制、管理和监督以及相应制度的总和，包括对金融机构市场准入、业务范围、市场退出等方面的限制性规定，对金融机构内部组织结构、风险管理和控制等方面的合规性、达标性的要求，以及一系列相关的立法和执法体系过程。
2.1 金融监管理论的产生与发展脉络
金融监管理论的产生和发展既受到当时主流经济学思想和理论的影响，也与当时金融领域的实践活动和监管理念密切相关。金融监管理论发展经历了四个阶段。45
2.1.1 20世纪30年代以前
真正意义上的金融监管，是与中央银行制度的产生和发展直接相联系的。中央银行制度的普遍确立是现代金融监管的起点，有关金融监管理论也由此初步形成。在古典经济学看来，自由竞争的市场经济无疑是完美的。在市场这只“看不见的手”的引导之下，市场机制能自动调节供求，实现资源配制的帕累
46 亚当·斯密：《国民财富的性质和原因研究》（下卷），252页，商务印书馆，1972
47 这是亨利？桑顿在著名的金块论战中提出的理论。所谓金块论战，是对１７９７至１８２１年英格兰银行券停止兑换黄金之时发生的关于货币理论和货币政策的一系列争论的一个惯用的称谓。这场争论中的主角分属两大阵营──金块论者支持可兑换性、批评英格兰银行脱离金本位制；而反金块论者意见则相反。金块主义者中的一些代表人物，如桑顿、李嘉图等都把货币对外贬值的原因归于纸币发行过度。而熊彼特也因此高度评价桑顿在货币理论发展史上的地位，称他写作了“中央银行的大宪章(Magna Carta)”
48 陈学彬、邹平座：《金融监管学》，导论，北京，高等教育出版社，2003
托最优效率，经济运行形成一种理想的“自然秩序”，不需要政府进行干预，政府的职能仅限于守夜人的角色46.根据亚当·斯密的“真实票据”理论，只要银行主要投资于体现实际生产的短期商业票据，就不会引发通货膨胀或者通货紧缩，“看不见的手”仍然能够发挥作用，并不需要中央银行专门来管理货币。
但是英国货币理论家亨利？桑顿（1762－1815）认为，47真实票据的不断贴现过程，将会导致信用链条的延长和信用规模的成倍扩张，故而真实票据原则并不能保证银行有足够的流动性或者货币供给弹性，从而避免银行遭到挤提以及引发通货膨胀或者紧缩。因此，以真实票据原则发行银行券存在发行过度的危险，应该受到集中的监管。这可以说是较早的金融监管理论观点。在随后的半个多世纪中，桑顿关于金融监管的初期思想受到实践的支持，统一货币发行的中央银行纷纷建立。作为货币管理者，中央银行逐渐开始承担起信用“保险”的责任，作为众多金融机构的最后贷款人，为其提供必要的资金支持和信用保证，其目的在于防止因公众挤提而造成的银行连锁倒闭和整个经济活动的剧烈波动。这样，中央银行就从统一货币发行和提供弹性货币供给为特征的货币管理职能，又要进一步对金融机构的经营行为进行检查。这种对经营行为的检查活动一直发展到现代央行对所有金融机构，主要是商业银行进行的各种现场检查和非现场检查，基于这些检查所产生的一些初步理论，就是金融监管理论的胚胎。48
真正意义上的金融监管是在20世纪30年代大危机后。当时美国在大危机爆发以后不久，便通过国会立法赋予央行（以及后来设立的证券监督机构）以真正的监管职能，并由此开始了对金融体系进行行政监管和法律监督。20世纪30年代的大危机最终扭转了金融监管理论关注的方向和重点。
2.1.2 20世纪30年代——70年代：安全优先的监管理论
在30年代大危机之后，立足于市场不完全、主张国家干预政策和重视财政政策的凯恩斯主义取得了经济学上的主流地位，这也是当时金融监管理论快速发展的历史背景。这一时期，金融监管理论主要以维护金融体系安全、弥补金融市场的不完全性为研究的出发点和主要内容。主张政府干预、弥补市场缺陷的宏观政策理论和市场失灵理论以及信息经济学的发展进一步推动了强化金融监管的理论主张。这一段时期的金融监管理论研究成果认为，自由的银行制度和全能的金融机构具有较强的脆弱性和不稳定性，认为银行过度参与投资银行业务，并最终引发连锁倒闭是经济危机的导火线。这一时期金融监管理论主要是顺应了凯恩斯主义经济学对“看不见的手”的自动调节机制的怀疑，为20世纪30年代开始的严格而广泛的政府金融监管提供了有力的注解，并成为第二次世纪大战后西方主要发达国家对金融领域进一步加强管制的主要论据。在凯恩斯主义宏观经济理论的影响下，传统上中央银行的货币管理职能已经转化为制定和执行货币政策并服务于宏观经济政策目标，金融监管更加倾向于政府的直接管制，并放弃自由银行制度。从法律法规和监管重点上，对金融机构的具体经营范围和方式进行规范和干预逐渐成为这一时期金融监管的主要内容。
2.1.3 20世纪70年代——80年代末：金融自由化，效率优先的监管理论
20世纪70年代，困扰发达国家长达十年之久的“滞胀”宣告了凯恩斯主义宏观经济政策的破产，在金融监管理论方面，金融自由化理论逐渐发展起来并在学术理论界和实际金融部门不断扩大其影响。以新古典宏观经济学和货币主义、供给学派为代表的自由主义理论和思想开始复兴。在金融监管理论方面，金融自由化理论逐步发展起来并在学术理论界和实际金融部门不断扩大其影响。金融自由化理论主要从两个方面对20世纪30年代以后的金融监管理论提出了挑战。一方面，金融自由化理论认为，政府实施的严格而广泛的金融监管使得金融机构和金融体系的效率下降，压制了金融业的发展，从而最终导致了金融监管的效果与促进经济发展的目标不相符；另一方面，金融监管作为政府行为，其实际效果也受到政府在解决金融市场不完全性问题上的能力限制，市场机制中存在信息不完备和不对称现象，在政府金融监管过程中同样会遇到，而且程度可能更严重，即政府也会失灵。这就出现了一个对规制者的规制问题，即“建立一个对作为法定垄断者的规制者的滥用权力加以限制、监视其是否按
49 G·J施蒂格勒：《产业组织和政府管制》，中文版，61页，上海三联出版社，1996
50 约束论的核心要点是，给定宏观经济环境稳定，通货膨胀率较低且可预测等前提条件，由存款监管、市场准入限制等组成的一整套金融约束政策有助于促进经济增长，其中政府把实际利率控制在竞争条件以下，但仍是正的。该理论认为：金融市场失灵，本质上是信息失灵，必须由政府供给有正式约束力的权威制度来保证市场机制的充分发挥。其政策主张是：控制存款利率、限制银行业竞争、限制资产替代、贷款利率控制等。参见托马斯·赫尔曼，凯文·穆尔多克，约瑟夫·斯蒂格利茨：《金融约束：一个新的分析框架》，载于青木昌彦，金滢基，奥野-藤原正宽主编，《政府在东亚经济发展中的作用：比较制度分析》，中国经济出版社，1998
“金融压制”和“金融深化”理论是金融自由化理论的主要组成部分，其核心主张是放松对金融机构的过渡严格管制，特别是解除对金融机构在利率水平、业务范围和经营地域选择等方面的种种限制，恢复金融业的竞争，以提高金融业的活力和效率。20世纪30-70年代日益广泛而深入的金融监管，特别是那些直接的价格管制和对其具体经营行为的行政管制，严重束缚了金融机构自主经营和自我发展，而在存款保险制度已经充分发挥其稳定作用、银行挤提现象已经大为减少的情况下，金融机构的效率、效益要求就日益凸现出来，并且超越了安全性目标的重要性，要求政府金融监管机构做出适合于效率的制度变革。 照经济福利最大化规范行为体系，是必要的”。49
2.1.4 20世纪90年代以来：安全与效率并重的金融监管理论
在20世纪80年代后半期和90年代初，金融自由化达到了高潮，很多国家纷纷放松了对金融市场、金融商品价格等方面的管制，一个全球化、开放式的统一金融市场初现雏形。然而从20世纪90年代开始，一系列区域性金融危机相继爆发，迫使人们又重新开始关注金融体系的安全性及其系统性风险，金融危机的传染与反传染一度成为金融监管理论的研究重点。在97年亚洲金融危机以前，面对各国金融开放的热潮，斯蒂格利茨以及青木昌彦等就曾经提出过金融约束论，50成为金融监管理论进一步发展的标志性文献。
20世纪90年代的金融危机浪潮推动了监管理论逐步转向如何协调安全稳定与效率的关系问题。与以前的金融监管理论有较大不同的是，现在的金融监管理论除了继续以市场的不完全性为出发点研究金融监管问题之外，也开始越来越注重金融业自身独特性对金融监管的要求和影响。
51 亚当斯密：《国民财富的性质和原因研究》（下卷），27页，商务印书馆，1972年
52 [美] G。J。斯蒂格勒：《经济学家和说教者》，187页，上海三联书店，1990年
53 [英]E·惠特克著：《经济思想流派》，徐宗士译，23页，上海人民出版社，1974年
2.2 金融监管的经济学基础
如前所述，在西方经济理论发展史中，相当长的时期内，以亚当·斯密为代表的古典经济学家反对政府对市场的干预。他认为“看不见的手”将引导公众去实现公共福利的最大化并使经济的运行达到一种“自然秩序”的状态，而“人为的愚蠢的法律”和政府对市场的“这种管制几乎毫无例外地必定是无用的或有害的”51.新古典经济学家遵从了惟价格机制与竞争机制的研究传统，将古典学派经验型的“自然秩序”发展成精致的“自然秩序”。在这个经济秩序里，政府无法找到发挥其特长的空间，经济学家也有意或无意地忽略对政府创造与维护市场秩序相互关系的研究。正如乔治·斯蒂格勒所指出的那样：“两个多世纪以来，国家的经济职能一直在吸引着经济学家的注意，但却没有能激起他们的好奇心。”52
研究金融监管的理论，就必须分析其源于政府管制行为的经济理论，从本质上讲，金融监管是政府对宏观经济进行干预或规范的一个必不可少的部分，在信用经济时代，市场经济秩序更意味着良好的金融秩序，是国家稳定和经济发展的必备条件。我们将从这些纷杂的理论中找到金融监管理论的足迹和源头。
2.2.1 马克思给我们的启迪
19世纪末叶，亚当·斯密所倡导的以自由放任为主体的古典经济学风行一时，反对国家干预，鼓吹市场“看不见的手”进行完美的自我调节成了当时经济发展的主旋律。表现在金融领域就是放松甚至反对金融管制。与这种放松管制相伴随的结果就是19世纪下半叶至20世纪初频频发生的信用危机。因此，在自由主义的主流中，政府金融监管职能并没有消失，金融监管的措施与制度也在较为缓慢地推进着。正如英国经济学家埃德蒙·惠特克在《经济思想流派》一书中写道：“当重商主义的政府控制还没有被埋葬时，复活已经开始了。”53贯穿19世纪，货币银行制度的管制在英国和其他国家发达起来。其典型的代表事例为：一是1844年英国通过《英格兰银行条例》，这是比较公认的具有代表性
54 潘金生等著：《比较银行法》，6页，中国金融出版社，1991年
55 万红著：《美国金融管理制度和银行法》，6页，中国金融出版社，1987年
56 王根蓓著：《市场秩序论》，60页，上海财经大学出版社，1997年
57 [美] 曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，125页，上海三联书店，1995年
58 《马克思恩格斯全集》，第23卷，19页，人民出版社1972年
59 马克思著：《资本论》第3卷，599～607页，人民出版社1975年
的第一部中央银行法54；二是美国经历了1836年至1863年的自由银行时期的混乱，1863年国会通过了《国民通货法》，1864年修改为《国民银行法》，这是美国金融史上第一部管理全国银行业和金融业的法规，标志着美国建立金融监管体系的开端55.
马克斯在批判地吸收古典经济学家研究成果的基础上撰写的《资本论》一书，首次运用历史唯物主义和辩证唯物主义的观点，论述了资本主义市场经济与市场秩序发生、发展乃至消亡的运动规律56.由揭示资本主义制度的非起始性——自然经济是它的起点，非终极性——产品经济是它的归宿，从而说明市场秩序的现实状况——自然秩序不是永恒不变的自然存在，而是自然历史演化的产物，以及非完善性——市场机制无法完全使个人利益与社会利益永恒地结合，从而引出计划机制对经济秩序的创造力与维持力，以及相应地用生产资料社会所有制替代私人所有制这种制度变迁的合理性与可行性。
马克思将历史唯物主义与辩证唯物主义的分析方法引入经济研究，使市场秩序的传统分析由忽略时间的静态分析变为关注时间的动态分析。马克斯以经济基础决定上层建筑、上层建筑反作用于经济基础这种思维架构来研究资本主义市场经济制度变动的规律，有助于推动市场秩序的研究由纯经济世界扩展到整个社会；由忽略国家的调节功能到重视计划机制的必要稳定功能。“尽管我们可以指责英国的古典经济学家没能建立一个明确的关于国家的理论，但对卡尔·马克斯却不然。在其他经济学家还未开始考虑这个问题时，马克思就建立了一套关于国家的意味深长而发人深省的经济理论。”57
马克思曾经谈到：“我的价值、货币和资本的理论就其要点来说是斯密和李嘉图学说的必然发展。”58处于19世纪下半叶银行信用危机不断发生的英国，马克斯较敏锐地注意到了银行危机发生的机理过程，并且吸收了斯密等人的研究成果，提出了关于“中央银行是信用制度的枢纽”59的论断。并且对中央银行在调节贵金属流入中的作用作了详尽的分析，这些都为后来的金融监管理论发展
60 亚当·斯密：《国民财富的性质和原因研究》（上卷），295页，商务印书馆1972年
61 马克思著：《资本论》第3卷，648页，人民出版社1975年
62 前引，585页。
作了十分有意义的探索。
亚当·斯密在《国富论》中就对英格兰银行的支付营运进行了研究，并且认为“慎重的银行活动，可增进一国产业．．．．．．管理纸币，即使熟练慎重，恐仍会发生无法制止的灾祸”60.马克思在继承了斯密等人的研究成果基础上，对英格兰银行的货币流通、银行危机、支付手段进行了详尽的分析与研究。他认为中央银行可以通过利率这一杆杠因素来实施其对汇率的影响。在《资本论》第三卷中他引用1857年银行委员会提供的证词来说明当利率提高后，会起到这样几个方面的作用：“一、使有价证券下跌，这一方面会吸引外资到英国市场上大量购买有价证券，另一方面会促使持有外国证券的美国人，把这些证券送到它们的价格维持原状的国外市场去；二、促使贵金属进口商进口金银，并在国内作为借贷资本贷放；三、推动英国商人积极结清外国的欠债”61.马克思在这里所分析的利率杠杆作用正是我们今天用于宏观经济调控的手段之一，即是政府这只“看得见的手”在维护市场经济秩序时发挥效率的工具之一。政府对金融业的监管，具体到许多国家来说，是通过中央银行对金融业的监管来实现的。由于金融发展这柄双刃剑的特征，使得中央银行既要通过利率杠杆调节经济运行，又要对利率机制本身进行有效监管，克服其在市场经济因素作用下自发作用的盲目性。
尤为宝贵的是，马克思在对资本主义信用危机进行大量分析中，指出了信用危机所带来的有别于以往单纯的生产过剩的经济危机更大的灾难，而当这种不可避免的“独立的货币危机或作为现实危机尖锐化的货币危机”发生时，“只有银行的信用没有动摇，银行在这样的情况下通过增加信用货币就会缓和恐慌，但通过收缩信用货币就会加剧空幻。”62我们注意到，这种稳健经营的银行业，在危机中可谓中流砥柱。马克思虽然没有正面分析金融监管的必要性与有效性，但他对英格兰银行稳健营运与经济危机乃至经济运行关系的这些评价，无疑已经道出了金融监管理论的真谛。
2.2.2 制度经济学到新制度经济学
如果说马克思从宏观的制度变迁层次拓宽了古典经济学家有关市场秩序的
63 [美] 康芒斯：《制度经济学》（上册），商务印书馆1962年版，第87、121页。
64 [美] 康芒斯：《制度经济学》（下册），商务印书馆1962年版，第91页。
65 前引，91页。
分析视野，并修正与深化了他们的观点，那么熟悉马克思的思想并深受其启发的制度经济学创始人可康芒斯（J。 R。 Commons）则从微观的制度分析层次讲市场秩序的分析领域由纯经济世界拓展至社会文化、法律制度与经济组织领域。康芒斯不满意于斯密开创的使经济学同法学和伦理学孤立起来的传统，并立志于将三者统一起来，从“制度——集体行动控制个体行动”63这个独特的视角来考察市场秩序所表达的社会利益和谐及其发生、发展的缘由。他认为：“集体制裁的分析提供了那种经济学、法学与伦理学的相互关系，这是制度经济学的必要条件。休谟在稀缺的原则和由此产生的利益冲突里发现了社会科学的统一。亚当·斯密把经济学孤立起来，假定了神的恩赐、世间的丰裕和由此产生的利益和谐。制度经济溯源于休谟，我们得到休谟的启发，又看到现代产生了‘商业伦理’这种名词，因而体会到伦理学所研究的是行为的准则，这些准则起因于利益冲突而由集体意见的道德制裁使其必须实行；经济学研究同样的行为准则，由相关经济利益或损失的集体制裁使其必须实行；法学研究同样的准则，由有组织的暴力的制裁加以执行。制度经济学不断的在研究这种制裁的相对优点”64.